肖本华:以负面清单管理模式促进金融业对外开放
2017-07-12 03:49     来源:未知

  作为一种市场准入管理方式,负面清单管理模式在当前世界各国推进金融服务业对内对外开放中被越来越普遍采用。我国金融服务业对内对外开放采用负面清单管理模式有多重意义,特别是在泛资管时代,推出统一的“负面清单”,有助于明确监管部门的职责边界,为金融机构提供一致、平等、公平、有序且更加广阔的发展平台,以激发创新动力,提升服务能力

  以负面清单管理模式推进金融服务业对内对外开放并非仅有好处而无弊端。通过负面清单管理模式推进金融服务业对外开放需要在体制机制、法律和技术等方面给予保障,包括建立健全金融服务业系统性的监管体系、加强金融服务业监管法律规则体系的建设、加强金融服务业在实体层面上的市场准入监管等

  肖本华

  金融服务业仍有进一步开放的必要

  金融服务业对外开放与金融服务业准入相对应,是指通过降低金融服务业准入条件,外国金融机构可通过独资、合资、兼并等方式进入一国银行、证券与保险产业和其他金融服务业。

  金融服务业对外开放覆盖银行业、保险业、证券业和其他行业,其方式包括跨境支付、境外消费、商业存在和自然人存在等。加入WTO后,我国金融服务业整体上有了较高的开放度,但仍然存在一定的管制,体现为受限制和不承诺所占比例较高。

  从目前金融行业开放的具体情况来看,我国银行业开放程度显著提高,竞争力不断增强。以加入世贸组织为时间分界,我国银行业开放大致可以分为两个阶段。第一阶段从改革开放之初至加入世贸组织前(1979年-2001年)。这一阶段的开放主要是配合国民经济的发展和引进外资,开放措施带有“试点”特征,没有开放时间表。第二阶段则是从加入世贸组织至今(2001年至今)。这一阶段我国认真履行承诺,逐步开放外资银行经营人民币业务的地域范围和客户对象范围。其中重要的举措是2014年12月20日《国务院关于修改〈中华人民共和国外资银行管理条例〉的决定》的公布。这次条例修改是在全面深化改革的新形势下,对外资银行主动实施进一步开放的措施。修订后的条例适当放宽外资银行准入和经营人民币业务的条件,为外资银行设立运营提供更加宽松、自主的制度环境。在此之前,银监会已修订发布《外资银行行政许可事项实施办法》,简化外资法人银行设立分行、开办衍生产品交易和信用卡等业务方面的行政审批程序和准入要求。

  我国证券业的开放度相对较低,主要限制是商业存在。自1995年第一家中外合资证券公司——中金公司成立以来,我国持续推进证券业对外开放。从境内公司发行B股、H股到境内公司同时发行A股、H股,从外资机构设立驻华代表处、合资证券公司到境内证券经营机构设立境外分支机构、合资证券公司,从合格境外机构投资者制度到合格境内机构投资者制度、人民币合格境外机构投资者制度、“沪港通”制度,从《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议到《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续金融合作的会谈,我国证券业走过了一条“以我为主、循序渐进、互利共赢”的开放道路,在促进资本市场优化资源配置、服务经济和社会发展方面发挥了不可替代的作用。尽管我国证券业已全面履行加入世贸组织的承诺,但仍然是世界上少数存在对外开放限制性措施的经济体之一。目前,大部分新兴市场经济体均实现了证券业对外开放,俄罗斯、印度尼西亚、菲律宾、巴西、阿根廷、智利、墨西哥等国家和地区对外资参股证券公司均未设定持股比例限制,泰国、印度、韩国等原先已有的限制条款目前也已全部取消。

  我国保险业的开放较早,但在市场准入上仍有诸多限制。从2004年12月11日开始,我国根据加入世贸组织的承诺放开保险业对外资的业务和地域限制,除了对寿险公司有外资持股比例不超过50%及设立条件限制外,对外资没有其他限制。非寿险公司则除了设立条件以外,没有其他限制。尽管近年来我国保险业发展迅速,但由于其发展的历史短、基础差、底子薄、整体水平不高,与发达国家或地区相比还存在较大的差距。保险业的总资产、保费收入、保险深度和保险密度等方面与世界平均水平相差悬殊,更进一步的开放仍然是有必要的。

  负面清单管理

  对金融服务业开放的意义

  作为一种市场准入管理方式,负面清单管理模式在当前世界各国推进金融服务业对内对外开放中被越来越普遍采用。我国金融服务业对内对外开放采用负面清单管理模式有多重意义。

  一是有利于建立更加公平的竞争机制。近年来,随着金融机构业务综合性的增强,金融服务业细分市场的业务趋同性明显上升,泛资管时代已经来临。但金融服务业监管部门仍处于“三分天下”的状态,原有的监管部门各自设计的监管规则,对泛资管时代下金融服务业的新特征缺乏及时的回应。这就导致对金融服务业细分领域相似业务的监管要求不尽相同,为套利行为提供了空间。在这样的背景下,推出统一的“负面清单”,有助于明确监管部门的职责边界,为金融机构提供一致、平等、公平、有序且更加广阔的发展平台,以激发创新动力,提升服务能力。

  二是有利于形成更加健康的金融市场。一方面,负面清单能明确理财业务、同业业务和影子银行的投资禁止领域,优化资金渠道设置,规范过桥资金融通行为,强化金融产品与实体经济的联系,缩短企业融资链条,降低企业融资成本。另一方面,负面清单释放的经营空间,能吸引包括外资和民营资本在内的更加多元的市场主体进入金融服务业,增强金融服务业市场的竞争性和包容性,推动金融机构探索特色化、差异化的发展道路。

  三是有利于建立非歧视性的金融服务业准入制度。出于安全性考虑,我国金融服务业市场准入限制设置的目标在于对金融机构的保护,这导致政策较偏向于资产丰厚和准备金充足的国有大型金融企业。未来,我国应通过深化改革进一步释放市场活力,建立针对中小规模金融实体的非歧视性准入制度。而降低金融服务业准入壁垒的改革应与金融服务业存量改革相配合。因为,如果不对原有的金融服务业进行改革,即使降低准入壁垒进行增量改革,由于受原有的金融服务业存量的牵制无法向纵深推进,也无法实现提升金融主体竞争意识、增加市场活力的目的。

  四是有利于推进服务型政府经济职能的转型。金融开放向纵深推进将对服务型政府的经济职能提出新的要求。在发展中国家市场经济发展初期,政府需要充分发挥市场的作用,并对市场作用的范围、程度及具体方式进行保护性发展。当其进入“中等收入陷阱”的转型期时,政府将完成从管理型向服务型的转变。金融管理是政府经济职能的重要组成部分。改善金融压抑和金融扭曲的市场环境和推进现代金融市场体系的建立,将是我国服务型政府经济职能的重要组成部分。通过负面清单管理模式推进金融服务业对内对外开放,将进一步推动我国政府金融管理职能向适度性、规范性、统一性、效能性、服务性以及透明性转变。

  负面清单对金融稳定的影响

  以负面清单管理模式推进金融服务业对内对外开放并非仅有好处而无弊端。这种金融监管由正面清单向负面清单模式的转变会给金融稳定、金融法律适应性及金融监管能力带来挑战,也会给金融消费者权益的保护带来冲击。

  第一,对金融稳定带来挑战。金融市场主体负面清单外事项自主决定的实质是金融自由化。金融自由化在带来金融深化的同时,也给金融体系的稳定性带来挑战。以美国2008年次贷危机为例,导致次贷危机爆发的一个重要原因就是监管真空,即金融创新产生了不在负面清单范围内的金融产品和金融机构。监管真空在金融产品方面突出表现在以信用衍生品为主的场外衍生品上,在金融机构方面突出表现在没有建立起监控对冲基金的监管体制。不受监管限制的信用衍生品和对冲基金快速膨胀所产生的泡沫必然给金融稳定带来威胁。

  第二,给金融消费者保护带来冲击。金融消费者权益保护是金融监管的两大核心目标之一。金融服务业负面清单外的金融市场主体、金融业务和产品的自主发展,尤其是金融创新的自主发展,使得监管部门在短时间内无法对创新型机构、产品和业务对消费者的利弊作出准确判断并采取监管措施,从而无法有效保护金融消费者的利益。分析2008年美国次贷危机可以发现,严重侵害消费者利益的次贷产品都是在金融创新名义下创造出来的。

  第三,给金融法律适应性及金融监管能力带来挑战。金融服务业负面清单管理模式建立后,对于清单外事项,由于缺乏法律依据,监管部门不能就市场准入进行限制或禁止。然而,不受限制或禁止的市场准入并非不存在风险,这就需要加强对金融市场主体、业务和产品市场准入后的事中和事后监管。在法治原则下,事中和事后监管也需要法律明确授权,因此金融法律能否快速适应准入后事中和事后的监管要求就显得至关重要。与此同时,准入性监管撤销后,需要金融监管部门在事中和事后监管中及时发现风险并采取措施,这给金融监管能力提出了更高的要求。

  因此,通过负面清单管理模式推进金融服务业对外开放需要在体制机制、法律和技术等方面给予保障:一是建立健全金融服务业系统性的监管体系;二是加强金融服务业监管法律规则体系的建设;三是加强金融服务业在实体层面上的市场准入监管;四是加强金融服务业在程序层面上的市场准入监管;五是加快培育适应负面清单的金融市场参与者;六是加强金融科技在金融事中和事后监管中的应用。

  上海自贸区

  对负面清单管理的实践与经验

  《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》指出,上海自贸区的总体目标之一是“加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放”,也就是在自贸区内要率先加快金融服务业对外开放力度。在金融服务业对外开放上的先行先试,充分体现了上海自贸区在我国金融开放选择渐进性道路中,充当压力测试平台的角色。上海自贸区成立以来,对金融服务业扩大开放采取的是“正面清单+负面清单”的模式。自贸区成立后已先后推出了2013年、2014年的上海版和2015年、2017年的全国版负面清单。其中,金融服务业对外开放都是重要内容。虽然上海自贸区通过负面清单管理扩大了金融服务业对外开放,但还需要进一步完善负面清单的管理模式,以推进上海自贸区金融服务业对外开放。

  完善上海自贸区金融服务业对外开放负面清单管理模式,首先需要编制负面清单文本。根据“金改40条”精神及上海市领导的相关要求,我们对上海自贸区金融服务业对外开放负面清单文本进行了研究,在广泛借鉴国内外实践案例的基础上,我们提出了编制上海自贸区金融服务业对外开放负面清单文本的四点思路。

  一是增加清单表述,提高操作性与有效性。已发布的外商投资准入负面清单、市场准入负面清单都只有序号、领域、特别管理措施等三个表述字段,比较简洁,但公众希望能增加表述字段。调研表明,措施来源、国内法规定、效力层级等字段最受公众关注,可以较大程度提高清单的透明度。

  二是拓展清单内容,提升公平性与完整性。一方面,从环节方面进行拓展,借鉴中韩自贸协定案例,把市场准入限制和国民待遇限制统一到一张负面清单里。另一方面,从机构方面进行拓展,结合功能监管理念,把传统金融业机构之外,从事金融业务的典当行、第三方支付机构等新型持牌机构纳入覆盖范围。

  三是建立评估制度,实现创新性与试验性。以负面清单年度评估为基础,归集可行的改革建议,形成政策创新储备,加强与中央有关部委的沟通协调。政策创新储备虽然不对外发布,但可以很好地起到效果评估和创新沟通的作用。

  四是开展政策试点,把握对等性与可控性。编制负面清单并不是负面清单管理模式的全部内容,还须依托清单推动改革,更好地发挥清单的衍生效应。上海将以金融服务业负面清单为基础,在自由贸易账户这一新兴账户体系的支持下开展先行探索。如在全国率先探索推进外资金融机构准入后的国民待遇;探索自由贸易账户下自贸试验区与其他国家(地区)金融领域的对等开放;探索全面推广负面清单管理模式后的金融安全审查框架;结合业界自律共治与负面清单效果评估,推进金融政策改革创新;探索金融领域对内外资金融机构市场准入的一体化管理。

  通过研究,我们现已编制形成三份负面清单文本材料:《上海自贸试验区金融服务业对外开放特别管理措施(负面清单)》(讨论稿)、使用说明和政策创新储备表。其中,与现有清单相比,《负面清单》(讨论稿)体例具有三方面的特征:一是从表述字段看,增加了行业、政府层级、措施来源和措施描述四个字段;二是从领域类型看,引入了10个规范分类,并分成市场准入限制与国民待遇限制两个部分,分类更加科学、更加清晰;三是从覆盖主体看,新增覆盖其他金融机构的4项措施以分别对应第三方支付机构、金融信息服务企业、评级企业和典当行。《负面清单》(讨论稿)具体内容则包括两个部分,其中外资投资设立金融机构管理(市场准入限制)部分涉及7个领域、40项措施;外资准入后业务管理措施(国民待遇限制)部分涉及3个领域、13项措施,两部分合计10个领域、53项措施。

  根据所提出的《负面清单》(讨论稿)文本内容,我们进一步调研,结合中美、中欧双边投资协定谈判及“十三五”我国金融体制改革的内容,提出进一步结合“金改40条”在上海自贸区进行先行先试的四个方面建议。

  一是进一步扩大金融机构的市场准入。首先,放宽所有权和经营范围限制,为外资银行、券商和基金管理公司与我国境内本土机构平等竞争逐步创造条件。允许外资银行收购我国境内本土银行超过20%(单个外资股东)或25%的股权(多个外资股东),但分别不超过30%和49%;允许外资证券公司在我国设立拥有100%股权的证券分支机构、拥有与我国境内本土证券公司等同的完整证券许可、以及收购我国境内本土证券公司不超过50%的股权;允许外资基金管理公司在我国设立拥有100%股权的基金管理分支机构,拥有与我国境内本土基金管理公司等同的完整基金管理许可,以及收购我国本土基金管理公司不超过50%的股权。其次,简化分行和支行扩展及业务拓展程序。允许外资银行每年提交多项分行和支行设立申请,从而以更加透明有序的方式促进本地法人银行的分支网点扩展。

  二是进一步利用FT账户推动金融服务业对外开放。首先,利用FT账户提高区内本土证券机构的国际竞争力,包括允许在FT账户下开展原普通账户已开展的业务,通过FT账户给予证券公司自营业务和资管业务自由可兑换额度,利用FT账户在区内发行私募债。其次,利用FT账户提供跨境金融服务。在自贸区内试点进一步扩大跨境金融服务的双向开放,即无需通过设立分支机构就可以提供跨境金融服务。但考虑到这种跨境金融服务双向开放所存在的风险,因此建议这种形式的跨境金融服务必须注册或取得授权,并且只能通过自贸区FT账户体系进行。

  三是重点推进证券市场、银行间市场等金融市场对外开放。首先,放宽债券市场准入限制,逐步赋予外资银行与中资银行在债券市场中同等的权利,降低外资银行准入标准,加快审批外资银行和证券公司在银行间债券市场上承销国债、央行票据、金融债和公司债的申请。其次,扩大自贸区跨境资产证券化和放宽自贸区债券发行主承销商资质,尽快研究出台相关政策,赋予大型外资银行对不同类型债券的承销或者主承销资格,以便给予外资银行在跨境资产证券化领域参与创新的机会。最后,调整中国外汇交易中心银行间市场中的拆借限额,取消我国境内所有银行拆借额只能为其资本金两倍的限制。

  四是以上海建设国际保险中心为目标推进保险业对外开放。首先,实现跨境保险外汇资金的自由结售汇。其次,支持双边协定国家尤其是“一带一路”沿线离岸保险业务,豁免签3d??????有双边协定国家的无中国利益的离岸保险产品备案、事前注册要求,允许直接引进并以英语条款注册在其他市场已经运作成熟的离岸保险产品,豁免“一带一路”沿线地区离岸保险产品备案、事前注册要求;调整有关保险财务制度,允许在偿付能力监管范围内实行轧差收付,允许与我国签有双边协定国家的中介以扣除中介费用的方式收取外汇保险净保费。最后,支持自贸区国有大型保险公司创新寿险外币保单。在自贸区内对大型国资保险机构给予外汇长期寿险业务试点资格,放开外币保单投保人和产品的限制,并相应放宽配套的外币保险资产投资政策,以实现资产负债的匹配。对境内居民购买外汇长期寿险产品,适度突破个人购汇额度限制,给予每年每人不超过一定限额的专项额度,作为扩大个人资本项下可兑换额度的一个新突破口。

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